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III. La reglamentación de la Educación Superior a distancia en Brasil: marcos de una trayectoria

Carlos Fernando de Araujo Jr., Ismar Frango Silveira y Cristian Cechinel.
Edición: Pablo Baumann

La Educación a Distancia ha presentado una gran expansión en los últimos años en diversos paises y en especial en Brasil. El avance de las tecnologías digitales en la educación permitió el desarrollo de sistemas de aprendizaje online y de oferta de educación en diversos niveles, sin restringirse a los condicionantes de tiempo y espacio. Ese aspecto tiene un gran impacto en la inclusión social y económica de un gran número de ciudadanos y ciudadanas. Se sabe que el nivel de escolaridad asociado a una educación de calidad tiene relación con la productividad de la fuerza de trabajo y con la calidad de vida de la populación. La educación a distancia permite que las Instituciones de Enseñanza Superior brasileña (IES) amplíen la oferta de sus cursos en estados y municipios dónde antes no había ninguna. Eso también permite que un contingente importante de la población que tenia restricciones para concurrir presencialmente durante un largo periodo (de dos a cinco años) en un determinado local, pueda realizar sus estudios. Estos beneficios que provienen de esta nueva modalidad, son de gran importancia para un país con las dimensiones territoriales y con la población que existe hoy en Brasil. Difícilmente otro sistema podría incluir con mayor velocidad un mayor número de estudiantes en la enseñanza superior. Así la Educación a Distancia (EaD) despunta como una modalidad que permite rellenar algunas dificultades del sistema de educación superior brasileño.

Las especificidades de la EaD traen grandes transformaciones en las IES que optan por su oferta. Las IES del sistema tradicional de enseñanza se encuentran con la necesidad de una organización de profesionales diferenciados, (personas que trabajen con los contenidos, tutores, diseñadores de instrucción, docentes responsables por disciplinas, coordinadores de polo entre otros) y de procedimientos bien definidos que operen en la central y en los polos de la EaD. Se trata de una realidad totalmente distinta que en general sigue un ciclo de proyectos piloto y de una institucionalización que lleva años para consolidarse.

En el ámbito de las políticas de Educación y de los sistemas de evaluación, la modalidad a distancia trae nuevos elementos que deben ser considerados en los sistemas de reglamentación, supervisión y evaluación en la educación superior. Un marco regulador es importante para crear y establecer criterios de calidad que puedan ser utilizados para evaluar las ofertas de educación a distancia por parte de las IES criterios estos que pueden traer incluso bastantes controversias para la modalidad.

En este trabajo discutiremos los aspectos relacionados con los marcos regulatorios de la educación superior de esa modalidad en Brasil. Nuestro objetivo es presentar un panorama del modelo regulador brasileño para la educación a distancia, indicando sus avances temporales y destacando cuatro aspectos de análisis dentro de los documentos oficiales: el concepto de educación a distancia; concepto de polo de EaD; concepto de docente e tutor y los requisitos de calidad del sistema. Para realizar el trabajo presentamos en la sección 1 un breve repaso histórico de la educación a distancia en Brasil. En la sección 2 destacamos la evolución de la educación superior en Brasil, en la 3 presentamos una discusión sobre el marco regulador según los ejes de análisis que presentamos anteriormente. Finalizamos este trabajo con nuestras conclusiones dónde presentamos la indicación de los desafíos que deben ser vencidos.

Evolución de la educación a distancia en Brasil

La educación a distancia en Brasil tiene su origen al principio del siglo XX y ha acompañado el desarrollo de los medios de comunicación tales como radio y televisión, los ordenadores en red, y el internet. Presentamos una síntesis de esta evolución en la figura 1, en la que se destacan algunos aspectos históricos del desarrollo de la EaD y a los principales marcos reguladores que serán discutidos en este trabajo. Para detallar mejor sobre la evolución histórica de la EaD en Brasil ver Alves (2011). En este recorte de la línea del tiempo, damos inicio en 1904, con el Periódico de Brasil (Jornal do Brasil), periódico de la ciudad de Rio de Janeiro, que identifica los primeros anuncios sobre cursos a distancia en sus clasificados, pasando en 1923 por la primera radio educativa con cursos de lengua. Un marco importante en 1939 y en 1941, fue la creación del Instituto Monitor y del Instituto Universal Brasileño ambos con el objetivo de formación técnica vía correspondencia. Estos institutos tuvieron millones de alumnos. De 1976 a 1992, tuvimos la creación del sistema nacional de Tele Educación y de la Universidad abierta de Brasilia. El desdoble generado por la nueva LDB, ley de Directrices y Bases de la educación (Brasil, 1996), hizo surgir en 1996 la Secretaria Especial de Educación a Distancia (SEED) con el objetivo de promover, reglamentar y supervisar la EaD en Brasil. En el periodo de 2004 a 2009, fueron lanzadas las bases de regulación de la educación a distancia en Brasil con las ordenanza MEC N. 4059/2004 (Brasil, 2004), Decreto N.5. 622/205 (Brasil, 2005), Decreto N. 5.733 /2006 (Brasil, 2006) Decreto No. 6.303/2007 (Brasil, 2007) y ordenanza Normativa No. 10/2009 (Brasil, 2009). En 2011, la estructura especial de gobierno y de política de la SEED fue extinguida y sus atribuciones fueron asumidas por una coordinación en la SERES (Secretaria de regulación de la enseñanza superior). Un sistema regulado, pero con algunos huecos relacionados con el concepto de educación a distancia, polos docentes e tutores, llevó al Consejo Nacional de Educación a proponer, un nuevo marco regulador. Este marco Regulador reciente se materializó por medio de la resolución CNE/CES n. 1/2016 (Brasil, 2016a).

Aunque con bases remotas, el desarrollo en la educación a distancia se originó en la enseñanza superior, de forma efectiva, en los años 1990, con los programas de formación de profesores y al inicio de los años 2000 con los primeros cursos en la modalidad a distancia ofrecidos por instituciones privadas de enseñanza superior.

Figura 1. Recorte de la línea del tiempo de la evolución de la educación a distancia en Brasil
Recorte de la línea del tiempo de la evolución de la educación a distancia en Brasil
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La realidad de la elaboración de la EaD por varias IES privadas en los primeros años del 2000 de forma inadecuada llevó a procedimientos reguladores más restrictivos y lentos. En el período de 2006/2009 varias IES pasaron por procedimientos de supervisión, con el objetivo de mejorar la calidad de la oferta de los cursos y programas en la modalidad a distancia.

Situación actual de la Enseñanza Superior en Brasil

En los últimos años, el sistema educacional brasileño ha pasado por grandes transformaciones. En el gobierno Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2003), hubo una expansión de la enseñanza superior privada y paralelamente la creación de mecanismos de regulación y supervisión que condujeron a la evaluación de las instituciones, de cursos y de estudiantes en el gobierno Lula (2003 - 2011) y más recientemente en el gobierno Dilma Russeff (2011 - 2016), tuvimos en el ámbito de las instituciones privadas de enseñanza un movimiento de fusiones y adquisiciones, resultantes de fusionea económicas y de los movimientos de la globalización. En el ámbito del sector público hubo también un movimiento de expansión de la enseñanza superior por medio de las instituciones federales y por medio de la Universidad Abierta de Brasil (UAB).

Con algunos pocos cambios, el sistema de enseñanza superior brasileño aún mantiene el patrón, en líneas generales, en la composición de la estructura de las instituciones brasileñas. Tenemos cerca de 70% de instituciones privadas y 30% de enseñanza pública, (municipales, estaduales y federales). Las IES privadas representan un 75% de las matriculas en la enseñanza superior y las instituciones públicas representan cerca de 25% de las matriculas según el censo de Educación superior (INEP, 2013).

De los años 2000 a 2010, las IES brasileñas de naturaleza familiar, una buena parte fundada en la década de 70, estaban en un ciclo de transición de gestión dónde los fundadores se vieron en la necesidad de organizar la empresa para los años futuros, con el apoyo de las familias y profesionales de mercado o haciendo sociedad con otros grupos e instituciones con el objetivo de encontrar un nuevo socio mayoritario o minoritario lo que permitiría nuevas inversiones y principalmente compartir la gestión. En este periodo el movimiento de globalización de grupos educativos extranjeros vieron la oportunidad de inversión en Brasil para diversificar su actuación y ampliar su capital. En este contexto surgieron las primeras asociaciones de instituciones de enseñanza superior brasileñas: Laureate, De Vry, Apollo.

En la figura 2 presentamos la evolución de las matriculas de los cursos superiores, considerando las carreras de grado. Los datos se refieren a los años entre 2003 a 2013 por dependencia administrativa pública o privada, (Censo de Educación Superior, 2013). Se puede notar un crecimiento de las matriculas en las IES públicas y privadas, siendo más acentuado el crecimiento en estas últimas. De acuerdo con los datos del censo de educación superior en 2013, habìa 7,3 millones de estudiantes en la enseñanza superior brasileña.

Figura 2. Evolución de las matriculas de graduación por dependencia administrativa (pública/privada)

Evolución de las matriculas de graduación por dependencia administrativa (pública/privada)

Aunque el número de matriculas sea bastante expresivo, las tasas escolarización bruta y liquida revelan un sistema con gran desequilibrio, aun comparado con otros países de América latina o de países Europeos. En la figura 3, presentamos las tasas de escolarización bruta y liquida entre los años de 2000 a 2013. Estas tasas vienen en constante crecimiento en el período, tal como muestran los indicadores. En 2013, tenemos una tasa de escolaridad de 33,3% y una tasa de escolaridad liquida de 16,5%. Estos valores pueden ser interpretados de la siguiente forma. Hay una parte significativa de la población de 18 a 24 años que está fuera de la enseñanza universitaria, ya que la tasa de escolaridad es de 16,5%.

Figura 3: Evolución de las tasas de escolaridad liquida y bruta, 2014

Evolución de las tasas de escolaridad liquida y bruta, 2014

El Plan Nacional de Educación (PNE) aprobado en 2014 por la ley 13005, de 25 de junio de ese año, tiene previsto un crecimiento de la tasa bruta para 50% y de la tasa liquida de 33% en 2024, respectivamente. Se trata de una proyección osada, considerando la media histórica de crecimiento (Brasil, 2015).

La Tabla 1 presenta una idea general considerando los países miembros de OCDE de nivel de escolaridad terciaria de la populación de 25 a 64 años de edad. La tabla muestra la evolución de ese indicador en el periodo de 2003 a 2013. En el año de 2013 la media de los países de la OCDE fue de 33%. La tabla fue organizada del mayor para el menor valor, considerando como base el año de 2013. Observamos que entre los países con resultados en 2013, Brasil se encuentra en última posición en la tabla con 13,7%, la tabla muestra ocho países con indicadores de escolaridad terciaria menor que 20%: Eslovenia, Portugal, Méjico, Italia, Turquía, Brasil (OECD, 2015).

Tabla 1: Evolución en nivel de educación. Población de 25 a 64 años de edad
Pais 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Canada 40.1 45.9 46.9 48.2 48.8 49.5 50.6 51.3 52.6 53.2
Israel - 43.0 42.9 43.6 44.0 44.9 45.6 46.4 46.4 47.4
Japón 3.6 39.9 40.5 41.0 42.8 43.8 44.8 46.4 46.6 47.3
Korea 23.9 31.6 32.9 34.6 36.5 38.7 39.7 40.4 41.7 43.1
Estados Unidos 36.5 39.0 39.5 40.3 41.1 41.2 41.7 42.4 43.0 43.0
Reino Unido 25.7 29.7 34.2 35.5 35.2 37.0 38.2 39.4 41.0 41.9
Irlanda 21.6 29.1 31.1 32.4 33.9 35.8 37.6 38.2 39.7 41.5
Luxemburgo 18.3 26.5 24.0 26.5 27.6 34.8 35.5 37.0 39.1 40.7
Finlandia 32.6 34.6 35.1 36.4 36.6 37.3 38.1 39.3 39.7 40.5
Noruega 28.4 32.7 32.9 34.2 36.0 36.7 37.3 38.0 38.6 39.8
Australia 27.5 31.7 33.0 33.7 36.1 36.9 37.6 38.3 41.3 39.5
Suiza 24.2 28.8 29.9 31.3 33.6 35.0 35.3 35.2 36.6 38.9
Estonia 28.9 33.3 33.3 33.3 34.3 36.0 35.3 36.8 37.3 38.4
Suécia 30.1 29.6 30.5 31.3 32.0 33.1 33.9 35.2 35.7 37.0
Islandia 23.8 30.5 29.5 30.4 31.3 32.8 32.5 33.9 35.2 36.0
Belgica 27.1 31.0 31.8 32.1 32.3 33.4 35.0 34.6 35.3 35.5
Dinamarca 25.8 33.5 34.7 30.9 31.4 32.4 33.3 33.7 34.8 35.4
Nueva Zelandia 28.9 39.0 37.9 40.7 40.1 40.1 40.7 39.3 40.6 34.6
Netherlands 24.1 30.1 30.2 30.8 32.2 32.8 31.9 32.1 32.9 33.9
España 22.6 28.5 28.8 29.3 29.5 30.0 31.0 31.9 32.3 33.7
OECD - Average 22.0 26.9 27.5 28.0 28.9 29.9 30.7 31.2 32.6 33.3
Francia 21.6 25.4 26.2 26.6 27.2 28.6 29.0 29.8 30.9 32.1
Lavinia 18.0 20.5 21.1 22.6 25.2 26.1 26.9 27.7 29.2 31.0
Alemania 23.5 24.6 23.9 24.3 25.4 26.4 26.6 27.6 28.1 28.5
Slovenia 15.7 20.2 21.4 22.2 22.6 23.3 23.7 25.1 26.4 27.9
Grecia 17.7 21.3 22.3 22.8 23.4 23.5 24.6 26.1 26.7 27.4
Polonia 11.4 16.9 17.9 18.7 19.6 21.1 22.5 23.3 24.5 25.8
Hungria 14.0 17.1 17.7 18.0 19.2 19.9 20.1 21.1 22.0 22.5
Colombia - - - - - - - - - 21.3
Arabia Saudita - - - - - - - - - 21.0
Austria 13.9 17.8 17.6 17.6 18.1 19.0 19.3 19.3 20.0 20.7
Republica Checa 11.0 13.1 13.5 13.7 14.5 15.5 16.8 18.2 19.3 20.4
Republica Eslovaka 10.4 14.0 14.6 14.4 14.8 15.8 17.3 18.6 19.0 19.9
Portugal 8.8 12.8 13.5 13.7 14.3 14.7 15.4 17.3 18.5 19.3
Mejico 14.6 15.0 15.3 15.9 16.0 17.0 17.0 17.3 18.1 18.7
Itália 9.6 12.2 12.9 13.6 14.3 14.5 14.8 14.9 15.7 16.3
Turquia 8.3 10.2 10.9 11.3 12.0 12.7 13.1 14.0 15.3 15.9
Brazil - - - 9.6 10.8 10.9 - 11.6 13.0 13.7
Chile - - - 23.7 24.2 24.4 26.8 17.8 - -
República China - - - - - - 3.6 - - -
Indonesia - - - - - - - 7.9 - -
Rusia - - - - - - - 53.5 53.5 -
Africa Del Sur - - - - - - - - 6.3 -
Fuente: OECD (2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing.

Regulación y supervisión

En Brasil, la LDB, (Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, 20 de diciembre de 1996) destaca en su artículo 7º que “la enseñanza es libre a la iniciativa privada”, siempre que sean resguardadas determinadas condiciones, como el “cumplimiento de normas generales de la Educación Nacional del respectivo sistema de enseñanza”. En el artículo 19 de la LDB (1966) las IES son clasificadas en dos categorías administrativas: publicas, mantenidas y administradas por el poder público y privadas, mantenidas y administradas por personas físicas o jurídicas de derecho privado. En el artículo 20º, las instituciones privadas son encuadradas como: particulares, comunitarias, filantrópicas y confesionales.

La Educación Superior presenta mecanismos de regulación y supervisión en la mayor parte de los países desarrollados. Como la educación es considerada un derecho público, el estado busca encontrar medios para regular y supervisar la calidad de la educación. En Brasil estos procedimientos para la educación superior están a cargo de un órgano del gobierno federal, el Ministerio de la Educación (MEC), con mayor especificidad, la SERES (Secretaria de Regulación y Supervisión de la Educación Superior). En el ámbito de la regulación la SERES busca promover y ejecutar políticas y acciones emanadas de la legislación educacional: autorización y reconocmiento de carreras y titulaciones, acreditación de instituciones, acreditación de polos, entre otros. En el ámbito de la supervisión la SERES supervisa las IES del sistema federal (incluyendo las instituciones particulares de todo el Brasil) cuando ocurren indicios de inconformidad con la legislación, o en una acción sistemática de monitoreo y auditoria del sistema federal de educación superior.

Dentro de la organización del sistema de enseñanza superior las instituciones pueden ser organizadas como Facultades, Centros Universitarios y Universidades. Las Facultades no tienen autonomía para creación de carreras y programas, los centros universitarios y las universidades poseen esta autonomía. Además existen exigencias relativas a la regulación, distintas para cada una de estas organizaciones, por ejemplo en cuanto a la existencia de investigación, cantidad y porcentaje de docentes calificados (maestría, doctores) en tiempo integral, etc.

De acuerdo con el Censo de Educación Superior (Brasil, 2013), la organización, de forma sintética, es presentada en la Figura 3. Tenemos 2391 IES en Brasil siendo 2090 privadas (particulares, comunitarias, filantrópicas y confesionales) representando 87% de las IES, y 301 IES públicas (municipales, estaduales y federales), representando 23% de las IES brasileñas.

Figura 4: Instituciones de enseñanza superior públicas y privadas. Censo 2013

 Instituciones de enseñanza superior públicas y privadas. Censo 2013

Dentro del sistema de reglamentación brasileño, los actos de reglamentación de carreras e instituciones para actuar en la educación superior en la modalidad presencial o en la modalidad a distancia son distintos. De esta forma una IES que actúa en la enseñanza superior, en la modalidad presencial, con decenas de años de experiencia, necesitará además la acreditación para la oferta de cursos de grado o de posgrado en la modalidad a distancia, siguiendo criterios de evaluación propios para la modalidad de cursos a distancia.

Así, aunque hayamos tenido una expansión de la educación superior en la modalidad presencial en número de matriculas e instituciones en los últimos diez años, la expansión en el ámbito de la modalidad a distancia se produjo bajo las necesidades de acceder a la enseñanza superior brasileña de una población hasta entonces no atendidadebido a las restricciones de la legislación vigente hasta ese momento.

Con la LDB (Brasil, 1996) tuvimos la posibilidad clara de implantar la EaD por medio del artículo 80º, mediante el cual el Estado Federal (Unión), toma un rol activo:

comienzo de cita

Art.80. El poder público incentivará el desarrollo y la vía, de programas de enseñanza a distancia en todos los niveles y modalidades de enseñanza y de educación continuada.

    1. La educación a distancia, organizada con apertura y regímenes especiales, será ofrecida por instituciones con acreditación específica de la Unión.
    2. La Unión reglamentará lo requisitos para la realización de exámenes y registros de diplomas relativos a cursos de educación a distancia.
    3. Las normas para producción, control e evaluación de programas de educación a distancia y la autorización para su implementación, cabrán a los respectivos sistemas de enseñanza, pudiendo haber cooperación e integración entre los distintos sistemas.


De este modo, el artículo 80 de la LDB de1996 establece que el Estado incentivará la educación a distancia en todos los niveles y que se trata de una modalidad (régimen especial) que tendrá acreditación y reglamentación de la unión. (Párrafos1º.,2º. y 3º.).

El estado tardó un poco en promover un primer acto de reglamentación y el periodo de1996 a 2004, fue marcado por una ausencia de reglamentación especifica más amplia y que concibiese criterios más generales para las acreditaciones institucionales en la EaD, acreditación de los polos y evaluación de carreras en la modalidad. Solamente en 2005, hubo un decreto más amplio, estableciendo y detallando los procedimientos de reglamentación y supervisión, el Decreto 5.622 de 19 de diciembre de 2005.

Cuadro 1. Síntesis de los instrumentos de reglamentación de la enseñanza superior y educación a distancia en Brasil
Documento Vigente Inicio de la Vigência Descripción
Marco Regulatório General
Constituicion Federal 5 de octubre de 1988 Artículos 6º., 205 a 213
LDBEN – Ley de Directrices de Bases de la Educación (Ley Nº. 9.394/1996) 20 de diciembre de 1996 El artículo 80 y otros artículos en la Educación Superior
Ley del SINAES (Ley Nº. 10.861/2004) 14 de abril de 2004 Establece un modelo de evaluación de la Educación Superior brasileña
Decreto Nº. 5.773/2006 base de la regulación y supervision 9 de mayo de 2006 Establece los principios de la regulación y supervisíon.
Decreto Nº 6.303/2007, que modifica los decretos 5.622/2005 y 5.773/2006 12 de diciembre de 2007. Nueva concepción de los polos de apoyo presencial.
Portaria (Memorandum) de Normativa MEC No. 40/2007 12 de diciembre de 2007 Establece normativas de regulación y supervision en el sistema e–MEC.
Plan Nacional de Educación (PNE), Ley Nº. 13005, de junio de 2014 Junio de 2014. Establece objetivos de la educación para los próximos 10 años, es decir, 2024.
Marco Regulatório Específico - Educación Superior
Decreto Nº. 5.622/2005 20 de diciembre de 2005 Reglamenta la modalidad de Educación a Distancia
Decreto Nº 5.800/2006 8 de junio de 2006 Reglamenta el sistema Universidad Abierta de Brasil (UAB)
Resolución Nº. 1/2016 CNE/CES 11 de marzo de 2016 Establece nuevo marco regulatório para la Educación a Distancia.
Portaria (memorandum) Nº. 386/2016 10 de mayo de 2016 Define nuevos instrumentos de evaluación para autorización y reconocimiento de carreras de grado en la modalidad presencial a distancia.
Legislación Específica (Articulación Modalidade EaD e Presencial)
Portaria (emorandum) MEC Nª 4059/2004 13 de diciembre de 2004 Reglamenta la oferta de 20% de carga horária total de cursos presenciales en la modalidad a distancia. Caracteriza esta oferta como “semipresencial”.

Conceptos de educación a distancia

El decreto n. 5.622, del diecinueve de diciembre de 2005, reglamenta el Artículo 80 de la LDB y establece una caracterización de la EaD (Brasil 2005):

comienzo de cita

Art 1º Para fines de este decreto se caracteriza la educación a distancia como modalidad educativa en la cual la mediación didáctico pedagógica en los procesos de enseñanza y aprendizaje ocurre con la utilización de tecnologías de información y comunicación, con estudiantes y profesores desarrollando actividades educativas en lugares o tiempos diversos.
§1º La educación a distancia se organiza según metodologías gestión y evaluación peculiares, para las cuales deberá estar prevista la obligatoriedad de momentos presenciales para [..]


En 2015 tuvimos la aprobación de un dictamen del Consejo Nacional de Educación (Parecer CNE/CESn.564./2015) que trae un nuevo concepto de curso de EaD (Brasil, 2015):

comienzo de cita

Art.2º Para los fines de esta resolución la educación a distancia es caracterizada como modalidad educativa en la cual la mediación didáctico pedagógica en los procesos de enseñanza y aprendizaje ocurre con la utilización de medios y tecnologías de información y comunicación, con personal cualificado políticas de acompañamiento y evaluación compatible entre otros de modo que se propicie, aun mayor articulación y efectiva interacción y complementariedad entre la presencia y la virtualidad real o local y lo global, la subjetividad y la participación democrática en los procedimientos enseñanza y aprendizaje en red, involucrando estudiantes y profesionales de la educación (profesores tutores y gestores) que desarrollan actividades educacionales en lugares y/o tiempos diversos.


Como podemos observar el Parecer (dictamen) CNE/CES n.564/2015 mantiene el énfasis en la especificidad de la EaD, destacando la necesidad de personal caalificado, políticas de acceso, acompañamiento y evaluación compatibles, entre otros aspectos que diferencian la modalidad con relación a la enseñanza tradicional presencial. El nuevo marco regulador amplía aun más la vista del contexto, destacando lo local y lo global e involucrando a todos los actores del proceso.

Además del marco reglamentario que da un direccionamiento sobre el concepto del significado de EaD para la institución y la sociedad, tenemos también la literatura científica. De acuerdo con Moore et al. (2007) podemos considerar:

comienzo de cita

[…] La educación a distancia es el aprendizaje planeado que ocurre normalmente en un lugar distinto del local de enseñanza, exigiendo técnicas especiales de creación de cursos y de instrucción, comunicación por medio de varias tecnologías y disposiciones organizacionales y administrativas especiales. (MOORE, 2007, p 2)


Con estas instrucciones venidas de los instrumentos de reglamentación y de la literatura especializada, podemos destacar que todas en general ponen en evidencia directa o indirectamente la especificidad de la educación a distancia. Esta especificidad es siempre considerada en relación a la modalidad presencial. Seguramente la EaD tiene características peculiares en relación a la educación presencial tradicional convencional. Estas características están relacionadas a los recursos humanos, a los métodos de enseñanza y aprendizaje a los procedimientos de evaluación y reglamentación, producción de contenidos y coordinación de actividades presenciales en las instituciones asociadas. Observamos que estas peculiaridades necesitan ser institucionalizadas, esto es condición necesaria y no suficiente para la eficiencia y eficacia del modelo de educación a distancia institucional. La institucionalización debe de ser un corolario de estrategias y debe tener un diseño organizacional que haga posible la ejecución de la estrategia.

Actualmente tenemos 2.391 IES en Brasil de estas tenemos apenas 150 instituciones con credenciales lo que corresponde a 6,2% de la totalidad de las IES datos de MEC/INEP, de 2012. Estas 150 IES son responsables hoy por 16% a 20% de las matriculas en la instrucción superior brasileña, en esta modalidad.

Conceptos de Polo

El modelo de educación superior brasileño, en la modalidad a distancia, necesita para su implementación una unidad de apoyo presencial, representante de la institución superior dónde los estudiantes realicen las actividades presenciales obligatorias. La idea y concepto de Polo de apoyo ha sido transformada en los últimos años con la evolución del sistema y la representación de la legislación. El decreto n. 5.622/2005 establece en su párrafo X inciso c) alterado por el decreto 6.303/2007 qué es un polo de apoyo presencial:

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[…] Polo de apoyo presencial es la unidad operacional, en el país o en el exterior para el desarrollo descentralizado de unidades pedagógicas y administrativas relativas los cursos y programas ofrecidos a distancia. (Brasil, 2007)


La resolución del Consejo Nacional de Educación (CNE/CES) n. 1 de 11 de marzo de 2016 amplia la concepción de polo y su relación con la institución de enseñanza acreditada. En este contexto el Polo es considerado la prolongación de la IES en la localidad, de acuerdo con el artículo 5.

comienzo de cita

Polo de EaD, es la unidad académica y operacional descentralizada instalada en el territorio nacional o en el exterior, para hacer efectivo el apoyo político pedagógico, tecnológico y administrativo a las actividades educativas de los cursos y programas ofrecidos a distancia, siendo responsabilidad de las IES las credenciales para EaD, constituyéndose de ese modo en prolongación orgánico y funcional de la institución en el ámbito local (Brasil, 2016).


La resolución establece aún mayores detalles sobre la organización y estructura de los polos y su unión al Plan de Desarrollo Institucional (PDI), al Proyecto Pedagógico Institucional (PPI) y al Proyecto Pedagógico de la Carrera (PPC), en el artículo 5 párrafo1.

comienzo de cita

§1º Los polos de EaD en el territorio nacional y en el exterior deben disponer de recursos humanos y de infra estructura física y tecnológica compatible con la misión institucional de las IES, apoyo pedagógico tecnológico y administrativo a las actividades educativas, observando el PDI, PPI las directrices curriculares nacionales, y el PPC en la modalidad EaD consonantemente con la legislación en vigor.


Una innovación de la regulación es expresada en el artículo 5º en el párrafo 2º Y 3º que establecen la posibilidad de proyectos de carreras distintas, considerándose la realidad de los polos de educación a distancia. De esta forma se permite que un polo de EaD, por ejemplo en la región Amazónica, tenga el desarrollo de la carrera, de forma diferenciada a la que esté definida en los documentos institucionales:

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§2º Los polos de EaD de instituciones acreditadas en territorio nacional y en el exterior observándose el PPC de los cursos que ofertan pueden tener organización propia y diferenciada de acuerdo con sus especificidades siempre que esté definida y justificada en los documentos institucionales y académicos que constan en el do § 2º, do art. 2ºde forma que se consideren las condiciones regionales de infraestructura en información y conocimiento (IC) expresos en ambiente virtual, multimedia interactivo con acompañamiento pedagógico.
§3º La diferencia entre polos tratada en el párrafo anterior será especialmente considerada a partir de los modelos tecnológicos y digitales adoptados por las IES destinados al aprendizaje y descritos en el PDI y PPI, comprendiendo niveles diferenciados de actividades virtuales o electrónicas aplicados a los procedimientos de enseñanza y aprendizaje tipificación y naturaleza del acervo de la biblioteca y de los equipos de los laboratorio, contenidos pedagógicos materiales didácticos de apoyo e interactividad entre profesores, tutores y discentes.


Otra innovación de la resolución Nº 1/2016 que está dentro del contexto de nuevo entendimiento de la educación a distancia en Brasil, es que el Polo podrá tener actividades de enseñanza, Investigación y extensión. En su artículo 6º, la resolución Nº. 1, establece:

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Art.6º Los Polos de EaD podrán abrigar actividades de enseñanza pesquisa y extensión de acuerdo con el PDI Y el PPI de cada IES, con programas y agendas institucionales de Investigación y extensión y con el PPC de cada curso.


En el artículo 7º, incisos 1 e 2, párrafos de 1 a 7, se establece qué cuestiones son relativas a regímenes y criterios de convenio y asociaciones entre IES acreditadas e IES no acreditadas, entre IES acreditadas, y personas jurídicas, además de la caracterización de responsabilidad funcional de las IES acreditadas, según el párrafo 3º, del Inciso II:

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§3º Deben ser resguardados los respectivos papeles funcionales de cada asociación, siendo obligación de las IES acreditadas, la responsabilidad contractual del docente, del tutor, bien como la responsabilidad por el material didáctico y por la expedición de las titulaciones atribuidas.

Concepto de profesor y tutor

En los documentos oficiales lo que caracteriza al profesor y al tutor que actúa en la educación a distancia no fue definida por medio de decretos o ordenanza, los instrumentos de evaluación, sean de credenciales, institucionales o de reconocimiento del curso presentaban una descripción de la función del profesor y tutor (presencial y a distancia), incluso criterios de evaluación y específicos para cada uno de estos actores del sistema de educación a distancia, la resolución n.1/2016 estableció con más claridad el perfil docente en su artículo 8º, párrafo 1º.:

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§ 1º Se entiende como cuerpo docente de la institución a la modalidad EaD, todo profesional, a ella vinculado, que actúe como: autor de materiales didácticos, coordinación de curso, profesor responsable por disciplina, y otras funciones que envuelvan el conocimiento de contenido, evaluación, estrategias didácticas, organización metodológica, interacción, mediación pedagógica, junto a los estudiantes, descrita en PDI, PPI e PPC.


En el caso de tutor, la resolución N. 1/2016 (Brasil, 2016a) fue la primera en los documentos legales para fines de regulación que conceptúa el papel de tutor, en el artículo 8º. párrafo 2º:

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§2º Se entiende por tutor de la institución en la modalidad EaD todo profesional de nivel superior vinculado a ella que actúe en el área del conocimiento de su graduación como soporte a las actividades de los docentes y mediación pedagógica junto a estudiantes en la modalidad EaD.


En el párrafo 3º del artículo 8º, resolución n1/2016, atribuye los descriptores de las funciones docentes y de tutores para la reglamentación en cada IES considerándose aspectos relativos a la autonomía universitaria y especificidades del sistema UAB, decreto n. 5.800 de 2006 (Brasil, 2006).

Específicamente, sobre los tutores, presenciales y a distancia hay una descripción de sus actividades en los documentos de reconocimiento y acreditación de carreras que enmarcan el trabajo de las IES para el tutor a distancia:

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El tutor a distancia en el ejercicio de su función no docente participa activamente de la práctica pedagógica. Es un profesional graduado en el área del curso debidamente capacitado para el uso de las TICs que actúa a partir de la institución y por medio del ambiente virtual de aprendizaje, media el proceso pedagógico con estudiantes geográficamente distantes y referenciados a los Polos de apoyo presencial. Son atribuciones del tutor a distancia aclarar dudas por los foros de discusión en internet, por teléfono por participación en video conferencias, promover espacios de construcción colectiva de conocimiento, seleccionar material de apoyo, y sustentar teóricamente los contenidos, asistir o auxiliar al profesor en los procedimientos de evaluación de enseñanza, aprendizaje.


Análogamente, para el tutor presencial, el instrumento de evaluación de reconocimiento de la carrera destaca en su glosario cuáles son sus atribuciones generales:

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El tutor presencial en el ejercicio de función no docente participa activamente de la práctica pedagógica. Es un profesional graduado en el área del curso debidamente capacitado para la utilización de las tics, que atiende a los alumnos en los polos en horarios pre establecidos. Son atribuciones del tutor presencial: Auxiliar a los alumnos en el desarrollo de sus actividades y en grupo, fomentando el hábito de la investigación, clarificando dudas en relación al ámbito de su actividades, bien como a la utilización de las tecnologías disponibles: participar de momentos presenciales obligatorios tales como clases practicas en laboratorios y pasantías supervisadas, cuando se aplican, auxiliar o asistir al profesor en los procesos evaluativos de enseñanza-aprendizaje.


La articulación entre la modalidad presencial y la modalidad a distancia

La articulación legal entre las dos modalidades presenciales y a distancia fue inicialmente definida por la ordenanza Nº 2. 253./2001 de 18 de octubre de 2001. En este período, esta ordenanza no trajo grandes desdoblamientos pues todavía había dudas sobre la implementación de la entonces llamada modalidad semi-presencial. En 2004, la ordenanza n. 2.253/2001 fue alterada por la n. 4059/2004 de 13 de diciembre de 2004. En este contexto, se permite la apertura de ofertas de grado presenciales, con componentes no presenciales. Estos componentes no especificados, podrían ser asignaturas especificas en todo o en parte, asegurándose que no sobrepasen el 20% de la carga horaria total de las carreras de grado presencial y que las evaluaciones fuesen presenciales.

En los términos de la ordenanza N. 4059/2004 tenemos:

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Art.1º. Las instituciones de enseñanza superior podrán introducir en la organización pedagógica y curricular de sus carreras superiores reconocidas la oferta de asignaturas integrantes del currículo que utilicen modalidad semi-presencial , con base en el art.81, de la ley 9.394, de 1996 y en el dispositivo de esta ordenanza.
§1º Para fin de esta ordenanza se caracteriza la modalidad semi presencial como cualquier actividad didáctica, modulo o unidad de enseñanza-aprendizaje centrados en el auto aprendizaje y con la mediación de recursos didácticos organizados en distintos soportes de información que utilicen tecnologías de comunicación remota.
§2º Podrán ser ofertadas las asignaturas referidas en el cap. integral o parcialmente desde que no sobrepasen 20% de la carga horaria total del curso.
§3º Las evaluaciones de las asignaturas ofertadas en la modalidad referida en el punto anterior serán presenciales.
§4º La introducción opcional de asignaturas previstas en el parágrafo anterior no desobliga a la institución de enseñanza superior del cumplimiento de lo dispuesto en el art.47 de la ley n. 9.394 de 1966 en cada carrera superior reconocido. Las evaluaciones de asignaturas ofertadas en la modalidad referida serán presenciales.


La ordenanza 4059/2004 permitió que algunas instituciones constituyesen sus núcleos de educación a distancia (NEAD) e iniciasen actividades de elaboración de contenidos, capacitación de profesores tutores y experimentasen logísticas diferenciadas de evaluación presencial. Estas iniciativas, también fueron importantes para la institucionalización de la educación a distancia. En primer plano la introducción de los componentes no presenciales en los cursos presenciales permitió promover la inclusión digital entre los estudiantes, la autonomía y el auto aprendizaje. Para conocer un modelo de implantación de semi presencial dad en los cursos presenciales de graduación, el lector puede consultar Araujo Jr y Marquesi (2009) y Araujo Jr. Marquesi, Padovese (2012).

Calidad del sistema de Educación Superior

Mucho se ha hablado de la calidad de la educación a distancia. Al principio de las actividades a distancia en Brasil en los años 2000 observamos un perjuicio mayor de la población con esta modalidad, pero con el avance de las tecnologías digitales, la madurez que las instituciones de educación a distancia fueron obteniendo, sea por los procedimientos de supervisión del MEC y aún por los procesos de regulación, mayor legitimidad y la modalidad pasó a ser vista por la sociedad como una forma de acceder a la enseñanza superior de cualidad.

De hecho muchos estudios, han buscado identificar si la educación a distancia presenta una calidad comparable a la educación presencial tradicional. Al final de los años 1990, e inicio de los 2000, un gran número de artículos buscaron analizar la efectividad de la educación a distancia. Estos estudios llevaron al conocido “fenómeno de no diferencia“(no-difference phenomenon), o sea los estudios indicaron que no había diferencia significativa de resultados de aprendizaje, en comparaciones estadísticas de grupos de control que estudiaban en la modalidad presencial tradicional con grupos que estudiaban a distancia (RAMACHE, 2002, SHACHAR y NEUMANN, 2003).

Recientemente, el departamento de educación del gobierno norteamericano realizó un estudio de análisis de metas evaluando los trabajos estadísticos que trataban comparativamente ambas educaciones, y la educación híbrida (conocida como Blended Learning). El estudio identificó mejores resultados para la educación hibrida, seguida de la educación a distancia y por último por la educación presencial tradicional (MEANS 2009).

El avance de las tecnologías digitales podrá todavía contribuir de forma fundamental para la mejoría de los procesos de interacción de enseñanza aprendizaje en los cursos, de modalidad a distancia. La emergencia de ambientes virtuales de aprendizaje adaptativo que puede personalizar el ritmo de aprendizaje de los estudiantes de acuerdo con sus necesidades permitirá tratar la individualidad de cada estudiante, así la educación a distancia que fue considerada un fenómeno de educación “Fordista’ de masas, podrá actuar de forma individualizada, y personalizada. Paralelamente la utilización de los datos, de las interacciones de los estudiantes y profesores en los ambientes virtuales de aprendizaje podrá identificar estudiantes en riesgo de suspensión y mejorar los procesos de enseñanza aprendizaje, a partir de modelos que ofrezcan recursos personalizados.

El avance de las redes digitales de alta velocidad permite utilizar recursos de web conferencia, que por su vez permite a los estudiantes inter acción entre ellos y el profesor o tutor en la central y en los polos de apoyo presencial. Disciplinas y contenidos de mayor dificultad pueden ser tratadas con metodologías diferenciadas para atingir el aprendizaje.

Todos estos recursos, y este potencial de las tecnologías digitales, puede ser utilizado, dentro del contexto de la EaD, en las instituciones y en la educación presencial tradicional. Para poder utilizar todo este potencial es necesario cambiar el designes organizacional para sustentar esta nueva onda de crecimiento e innovación.

En Brasil, en términos regulatorios, la calidad es medida por el sistema de evaluación que consta con los procesos de acreditación, autorización de carreras, reconocimiento de carreras, auto evaluación y evaluación del estudiante. Este sistema es fundamentado en el SINAES (Brasil, 2004). En este sistema, existe una escala de conceptos que van de 1 a 5. A continuación es presentada una idea general de los conceptos y sus métricas para evaluar los cursos (Brasil, 2016).

Cuadro 2: conceptos y descripción de conceptos para evaluación de cursos
Concepto Descripción
1 Cuando los criterios de análisis Del indicador evaluado configuran un concepto NO ALCANZA.
2 Cuando los criterios de análisis Del indicador evaluado configuran un concepto INSUFICIENTE.
3 Cuando los critérios de análisis Del indicador evaluado configuran um concepto SUFICIENTE.
4 Cuando los criterios de análisis Del indicador evaluado configuran un concepto Muy Bueno/Muy Bien.
5 Cuando los criterios de análisis Del indicador evaluado configuran un concepto EXCELENTE.
Fuente: Instrumento de Evaluación (Brasil, 2016).


Así de acuerdo con el decreto Nº 5.622/2005 las instituciones de enseñanza superior que tienen como objetivo ofrecer carreras de modalidad a distancia necesitan la acreditación. Este es un proceso de evaluación por pares, (miembros del banco de evaluación del Ministerio de educación–MEC) que genera conceptos de 1 a 5 siendo el concepto mínimo 3, para secuencia regular del proceso. Análogamente la institución necesita autorizar por lo menos una carrera en la modalidad a distancia. La carrera a ser ofrecida también es evaluada, por un proceso análogo y que genera concepto de 1 a 5. La ubicación de la carrera, los polos, todo el proceso en si es evaluado por la misma métrica. Todos los procesos de evaluación son realizados por un equipo de especialistas ad-hoc designado por el MEC que realizan la evaluación in loco.

Figura 5. Sintetiza el sistema de regulación y sus respectivas evaluaciones de la Educación Superior en Brasil

• Sistema Nacional de Evaluación de Enseñanza superior
• Credencial Institucional
• Autorización de curso
• Reconocimiento de Curso
• Evaluación Del Estudiante


Después que la institución sea acreditada puede ofrecer sus carreras de grado de acuerdo con lo establecido, o de acuerdo con la autonomía Universitaria (para el caso de instituciones Universitarias). El reconocimiento de cada carrera de grado es evaluado por un proceso semejante a los anteriores. Cada IES solicita el reconocimiento cuando la carrera tiene de 50 a 75% de su primera oferta concluida.

Conclusiones

El sistema de Educación Superior brasileño, es bastante complejo, reglamentado y con políticas públicas que no consideran la dinámica del sector privado. El MEC es el gestor del sistema público, de enseñanza, superior y al mismo tiempo el formulador de regulación y supervisión del sistema privado. Esta posición de gestor y de formulador de políticas, para todo el sistema es cuestionable y no considera un modelo de efectividad adecuada para la enseñanza superior brasileña. Lo ideal sería una semejanza con lo que existe en otros segmentos como en el campo de la energía, dónde hay agencias regulatorias con alguna independencia del poder público.

Consideramos que la regulación y supervisión ha cumplido un papel importante en el desarrollo de la modalidad a distancia en lo que se refiere a calidad de la oferta. No obstante, este resultado benéfico tiene como contra partida un sistema de evaluación complejo y lento. La ausencia de personas en número suficiente para la ejecución de los procesos hace con que estos se arrastren por años y pierda el poder público y principalmente la población que tendrá más dificultad para acceder a un curso superior.

La reciente resolución CNE/CES Nº 1/2016 (Brasil ,2016) ha buscado clarificar en términos legales, la necesidad de que la EaD sea una modalidad institucionalizada, o sea, que consten con detalles los documentos institucionales tales como PDI, PPI, PPC además de reglamentaciones especificas. También deja clara la responsabilidad de las IES con relación a los polos de EaD, y el papel de los polos con el sistema de educación a distancia. Estos aspectos son de gran importancia para la madurez de la modalidad en las diversas instituciones dónde a veces es tratada hasta de forma no legítima.

La resolución CNE/CES n.1/2016 (Brasil, 2016) también trae un concepto, atribuido a la Educación a Distancia, a los polos de EaD, al cuerpo docente y a tutores que es más robusta y con mayor significancia que los marcos regulatorios anteriores. Favoreciendo así la acción del papel de estos actores en el ámbito institucional. Destacamos de entre estos la sección dedicada a los polos de EaD. Consideramos entretanto la necesidad de flexibilizarse ante la necesidad de los polos, para la operación de EaD y principalmente la acreditación de cada una de estas unidades para que puedan operar.

Por fin consideramos además, la necesidad de revisar la ordenanza Normativa Nº 4059/2004. Los avances tecnológicos y de educación a distancia permiten un grado de integración entre el sistema presencial y la EaD y de esta forma podríamos tener otras posibilidades de oferta de carreras presenciales con metodologías híbridas (blended learning), lo que tendría una mayor diversidad y flexibilidad al sistema de educación superior brasileño permitiendo mayor oportunidad de acceso e inclusión.

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