I. La educación a distancia en Argentina a través de sus normas: de la Ley 1597/1885 a la Resolución ministerial 2641-E/2017

Walter Marcelo Campi y Prudencia Gutiérrez Esteban

Antes de abordar el corpus legislativo del sistema de educación superior de Argentina y particularmente de su subsistema de educación a distancia consideramos de utilidad realizar una caracterización general del mismo. El sistema de educación superior de Argentina es de carácter binario y está integrado, desde principios del siglo XX, por dos tipos de instituciones: las universidades y los institutos superiores no universitarios, denominados terciarios. Esta primera diferenciación es de importancia. Por un lado, porque los estudios realizados en institutos terciarios no conducen a la obtención de un grado y, por otro lado, porque representan actualmente más del 94% de las instituciones de educación superior.

En la actualidad, existen 53 universidades públicas nacionales; 49 universidades privadas; 7 institutos universitarios estatales; 14 institutos universitarios privados; 6 universidades públicas provinciales; 1 universidad extranjera; 1 universidad internacional (CONEAU, 2016a) y 2213 institutos no universitarios. De los 2213 institutos no universitarios, 1023 son de gestión pública, dependientes en su casi totalidad de las jurisdicciones provinciales y 1190 son de gestión privada, también supervisados por jurisdicciones principalmente provinciales (CADIES, 2016).

Relevamos 63 Universidades e Instituciones de Educación Superior durante el año 2016, de las cuales 36 corresponden a instituciones de gestión pública y 27 de gestión privada. El total de carreras de grado y posgrado, entre las universidades relevadas y en funcionamiento, es de 490. Del total de las carreras ofrecidas en la modalidad a distancia, 382 (78%) corresponden al nivel de grado y pregrado, mientras que 108 (22%) pertenecen al nivel de posgrado. (CONEAU, 2016a y 2016b)

Evolución de las normativas

Las universidades argentinas tienen legislación específica desde el año 1885, en que se sancionó la denominada Ley Avellaneda, que ordenaba el modo en que las preexistentes Universidades de Córdoba y de Buenos Aires deberían crear sus estatutos (Ley 1597/1885). Posteriormente se fueron dictando diversas leyes universitarias, algunas de ellas contradictorias entre sí, revelándose como necesaria una legislación para el conjunto de la educación superior. Recién después del II Congreso Pedagógico Nacional (AAVV, 1988) que en 1993 se dictó la Ley Federal de Educación 24195/93, primera en la historia argentina para el conjunto del sistema educativo, que como veremos párrafos abajo incorporó un capítulo de siete Artículos sobre la educación superior y otro de dos Artículos sobre la que denomina educación cuaternaria, nombre con el que identifica los estudios de posgrado.

En 1994 se introduce una reforma en la Constitución Nacional, en la que se incorpora un inciso en el Artículo sobre las atribuciones del Congreso Nacional (inciso 19 del Artículo 75) en el que se le atribuye desde entonces la autoridad para “Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales” (Constitución de la Nación Argentina, 1994).

Si bien la educación a distancia no es un fenómeno nuevo, lo que ha variado, y mucho, es su vertiente metodológica, especialmente por su asociación con los medios tecnológicos que desde la década de los ‘90 SXX pueden ser utilizados, ampliando las posibilidades de la interacción, con el acceso a cantidades crecientes de datos, poco discriminados en general. Fundamentalmente, las tecnologías de la información y la comunicación, junto a las propuestas de uso educativo de las mismas, potencialmente permiten que se puedan desarrollar ofertas educativas en nuevos escenarios, con parámetros de calidad que garanticen óptimos resultados. Y como veremos los marcos regulativos intentan estar a la altura de estas posibilidades.

Según Santángelo (2003) el antecedente de regulación de la educación a distancia más importante lo encontramos en el informe de la Comisión de Educación a Distancia, convocada por la Secretaría de Políticas Universitarias en mayo de 1995. Dicha comisión estuvo integrada por diferentes especialistas en dicha modalidad de enseñanza, pero con una perspectiva multidisciplinar amplia, que incluía miradas desde la pedagogía, las tecnologías de la información y la comunicación, la psicología y los aspectos legales. El objetivo propuesto fue analizar las condiciones legales y académicas que el Ministerio debía considerar para la autorización de carreras a distancia ofrecidas por las universidades, en el marco de su autonomía y de las restricciones existentes en la Ley de Educación Superior 24521/95 y sus decretos reglamentarios.

Este informe no tenía la intención de producir normativa, sin embargo se constituyó en el borrador con el cuál se elaboró la Resolución Ministerial 1716/98 para regular la presentación y aprobación de estudios ofrecidos en modalidad no presencial. Si bien existen en Argentina carreras a distancia antes de la sanción de la resolución, Santángelo (2003) señala 10 en total, ocho privadas y dos públicas, ninguna de las preexistentes contemplaba la posibilidad de utilizar un entorno tecnológico basado en la Internet, ni efectivamente lo hacían. Esta posibilidad es habilitada por la RM1716/98 y es la Universidad Nacional de Quilmes la primera institución de educación superior en proponer carreras a distancia utilizando la Internet, convirtiéndose así en la primera universidad virtual de Argentina.

A partir del año 2002, en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias (Watson, 2007) se iniciaron consultas a expertos nacionales e iberoamericanos, en seminarios en los que aportaron las experiencias de diferentes países y universidades. El objetivo, esta vez sí, fue el desarrollo de una nueva normativa, considerando que la vigente adolecía de un exceso de simplificación de los criterios existentes y un desbalance entre los mismos, superados por el avance de nuevas concepciones pedagógicas y tecnológicas.

La Resolución Ministerial 1717/04, tenía una estructura que integraba un cuerpo general y un anexo con los componentes principales y sus requisitos mínimos, a considerar para la aprobación de programas elaborados por las universidades.

La Ley Federal de Educación 24195/93, hoy derogada, pero un antecedente a tener en cuenta, prevé en su Artículo 24 la organización y autorización de Universidades alternativas, experimentales, de postgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológicos, pedagógicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria y afirma que estos se regirán por una ley específica, que nunca se promulgó.

En el Artículo 53 señala que el Poder Ejecutivo Nacional, a través de un Ministerio específico que, como veremos suele cambiar de nombre pero que ha sido en las últimas décadas Ministerio de Justicia e Instrucción Pública; Ministerio de Educación, Ministerio de Educación y Justicia; Ministerio de Cultura y Educación; Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y, actualmente, Ministerio de Educación y Deportes, deberá administrar los servicios educativos propios y los de apoyo y asistencia técnica al sistema entre ellos, los de planeamiento y control; evaluación de calidad; estadística, investigación, información y documentación; educación a distancia, informática, tecnología, educación satelital, radio y televisión educativas en coordinación con las Provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en ese entonces, Municipalidad.

En el Artículo 33 Inciso b) señala que se promoverá la organización y el funcionamiento del Sistema de Educación Abierta y a Distancia y otros Regímenes Especiales alternativos dirigidos a sectores de la población que no concurran a Establecimientos Presenciales o que requieran Servicios Educativos Complementarios. A tal fin, afirma, se dispondrá, entre otros medios, de espacios televisivos y radiales. Nótese que no prevé el uso de la Internet, pero tengamos en cuenta que en el año 1993 la Internet era en Argentina una quimera a la que accedían sólo tres universidades: la Universidad Nacional de Córdoba, la Universidad Nacional de la Plata y la Universidad de Buenos Aires; y la Secretaría de Ciencia y Tecnología (Trejo Delarbre, 1999)

Dos años después se legisló específicamente la enseñanza superior, mediante la ley de Educación Superior 24521/95 (LES) que en su Artículo 41 establece el reconocimiento oficial de los títulos que expidan las instituciones universitarias, señalando que el mismo será otorgado por el Ministerio de Educación y que los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional. En el Artículo 74 autoriza la creación y el funcionamiento de otras modalidades de organización universitaria tal como prevé el Artículo 24 de la Ley 24195/93, que respondan a modelos diferenciados del diseño de organización institucional y de metodología pedagógica, previa evaluación de su factibilidad y de la calidad de su oferta académica, sujeto todo ello a la reglamentación que oportunamente dicte el Poder Ejecutivo Nacional. Dichas instituciones, que tendrían por principal finalidad favorecer el desarrollo de la Educación Superior mediante una oferta diversificada, pero de nivel equivalente a la del resto de las universidades, serán creadas o autorizadas según corresponda conforme a las previsiones de los Artículo 48 y 62 de la Ley de Educación Superior y que serían sometidas al régimen de títulos y de evaluación establecidos en ella.

Los principales contenidos de la LES pueden reseñarse de la siguiente manera:

Establece que las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, por lo que les fija atribuciones en cuanto a dictar y reformar sus estatutos, definir sus órganos de gobierno, administrar sus bienes y recursos, crear carreras de grado y posgrado, otorgar grados académicos y títulos habilitantes, establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción de personal docente y no docente y de los estudiantes, formular y desarrollar planes de estudio, de investigación y de extensión y servicios, etc.
Fija las bases para el funcionamiento de los órganos de coordinación y consulta del sistema universitario: Consejo de Universidades; Consejo Interuniversitario Nacional (CIN); Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP); y Consejo Regionales de Planificación de la Educación Superior (CEPRES)
Establece la evaluación institucional para la educación superior no universitaria y para la universitaria; en relación con la segunda, crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU)
Determina la acreditación de las carreras de posgrado y de las de grado con “títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes”. Ambas tareas se le asignan a la CONEAU.
Fija las normas y las pautas para el reconocimiento de las universidades privadas y los regímenes de funcionamiento de las mismas, tanto provisorias como definitivas.
Dicta las normas básicas para las universidades nacionales: creación y bases organizativas; órganos de gobierno y su constitución; autoridades y estatutos; sostenimiento y régimen económico-financiero.
Establece la autarquía económico-financiera de las universidades nacionales, la responsabilidad de su financiamiento por parte del Estado Nacional y otras normas acerca del financiamiento universitario.
Establece la diferenciación entre universidad e instituto universitario.
Posibilita, en condiciones excepcionales, el ingreso a la educación superior de personas mayores de 25 años sin el nivel medio aprobado.
Posibilita la creación y funcionamiento de otras modalidades de organización universitaria, ya previstas en la Ley Federal de Educación como ser universidades de posgrado, a distancia, pedagógicas, etc., que respondan a modelos diferenciados de organización institucional y de metodología pedagógica.

Cómo adelantamos, la Ley Federal de Educación fue derogada por la Ley de Educación Nacional 26206/06, pero para no volver a legislar sobre materia ya regulada, establece que la Educación Superior en la República Argentina comprende a Universidades e Institutos Universitarios estatales o privados autorizados, en concordancia con la denominación reglada por la Ley 24521/95 que establece que las instituciones que responden a la denominación de “Universidad” deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines mientras que las instituciones que circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria se denominan “Institutos Universitarios”.

También la Ley 26206/06 establece que dentro de la denominación de Educación Superior están comprendidos los Institutos de Educación Superior de jurisdicción nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de gestión estatal o privada.

De acuerdo con esta reglamentación se entienden por “Educación a distancia” a distintas denominaciones de acuerdo con el modelo pedagógico, el tipo de tecnología utilizada, la existencia o no de instancias presenciales, las formas de organización institucional, los enfoques teóricos sustentados, los modelos de interactividad y los que se involucran en la enseñanza, en el aprendizaje y en la formación, quedando así comprendidos en la denominación Educación a Distancia los estudios conocidos como educación semipresencial, educación asistida, educación abierta, educación virtual y cualquiera que reúna las características indicadas en la ley.

El Decreto 1276/96 del Poder Ejecutivo Nacional regula en su Artículo 5 la validez nacional de los estudios y títulos docentes expedidos por Instituciones Universitarias, señalando que estos se ajusten a lo establecido en el Artículo 43 de la Ley 24521/95. Dicho artículo establece que las profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud y la seguridad, deben cumplir dos requisitos, además de la carga horaria correspondiente:

Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades.

Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas.

El Decreto Nacional 81/98 reglamenta la Ley Nacional de Educación Superior y, partiendo de la falta de antecedentes nacionales hasta ese año en lo referente a Educación a Distancia, faculta al Ministerio de Cultura y Educación para dictar las normas necesarias de acuerdo con la realidad de los casos concretos que se fueran presentando, siendo éste el órgano encargado de la aplicación de las disposiciones del Artículo 74 de la Ley 24521/95. En los supuestos de creación, reconocimiento o autorización de Instituciones Universitarias que adopten como modalidad exclusiva o complementaria la conocida como “educación a distancia” o se organicen según otras modalidades especiales que pudieran requerir por ello un tratamiento que contemple sus particulares características, deberán ajustar su funcionamiento a las pautas e instructivos específicos que dicte el Ministerio De Cultura y Educación en los aspectos en que la organización y funcionamiento se aparte del régimen general previsto para las instituciones universitarias, siéndole aplicables en lo demás las normas generales del sistema universitario.

El Artículo 3 del decreto 81/98 pretende asegurar que se trate efectivamente de ofertas de carácter universitario, innovadoras y que no resulte aplicable en su totalidad la normativa general; que tales instituciones tengan como principal finalidad la de favorecer el desarrollo de la educación universitaria mediante modelos diferenciados; que la factibilidad, la calidad y excelencia de la oferta queden debidamente aseguradas; que la organización, funcionamiento y propuesta académica se ajuste en todo lo posible a la Ley 24521/95 y que cualquiera sea la modalidad adoptada, las instituciones queden sometidas al régimen de títulos y de evaluación institucional previstos.

Las Resoluciones Ministeriales 1423/98 –derogada muy rápidamente– y 1716/98, contemplan específicamente el tratamiento de las titulaciones en la modalidad a distancia.

La Resolución Ministerial 1716/98 establece en su Artículo 3 que en ningún caso el reconocimiento oficial y la validez nacional otorgados hasta el presente o que se otorguen en el futuro a un título y/o certificado final de una carrera o programa que prevea su desarrollo mediante la modalidad presencial, implicará el reconocimiento y validez del mismo título y/o certificado si la carrera o programa se cursara mediante la modalidad a distancia. Esto implica, en la práctica que, si cambia la modalidad de dictado de una carrera autorizada, ésta pierde su autorización en el acto o dicho de otro modo, que la autorización para titular en una modalidad no implica la autorización para hacerlo en cualquier modalidad. De hecho, el Artículo 4 señala que cuando una institución educativa proyecte implementar la modalidad de educación a distancia en carreras y programas cuyos títulos y/o certificados cuenten previamente con reconocimiento oficial para ser cursadas mediante la modalidad presencial, deberá solicitar expresamente un reconocimiento específico acompañándolo con una renovada fundamentación de la propuesta, con especial referencia al perfil del alumnado y de los graduados y graduadas potenciales, así como los estudios realizados sobre la factibilidad del proyecto y la experiencia de la institución en propuestas similares; el diseño de la organización, administración y procedimientos de evaluación permanente del sistema de educación a distancia, con especial referencia a la inserción de la carrera o programa en la estructura de la institución; la infraestructura y el equipamiento disponibles; los perfiles, funciones y antecedentes que se requerirán al personal a cargo de la administración, de la evaluación del sistema y de la estructura de apoyo y las vinculaciones institucionales nacionales y extranjeras; el diseño del subsistema de producción y evaluación de materiales, con el detalle de estos, los medios de distribución y su frecuencia o, en su caso, los medios de acceso del alumnado a ellos, la nómina del personal a cargo de su elaboración, sus funciones y antecedentes y el esquema organizativo de su trabajo; el detalle de los centros académicos de apoyo local, con su ubicación geográfica y equipamiento; convenios o cartas de intención con instituciones locales que les faciliten bienes o servicios propios; tutorías previstas, con los antecedentes de quienes las desempeñen, así como pautas para su capacitación y seguimiento; el régimen de estudios, con el detalle de las obligaciones académicas, de las prácticas, residencias y pasantías previstas y de las normas de evaluación del aprendizaje individual.

Ya habíamos señalado que, a partir del año 2002, en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias (Watson, 2007) se iniciaron rondas de consultas a expertos nacionales e iberoamericanos, en seminarios en los que aportaron las experiencias de diferentes países y universidades para el desarrollo de una nueva normativa, considerando que la vigente simplificaba en exceso los criterios existentes.

El debate incluía una definición de la Educación a Distancia, sus fundamentos y un conjunto de estándares básicos a considerar en los componentes presentados, vinculados con diversos tipos de emprendimientos y propuestas. La Secretaría de Políticas Universitarias elaboró el “Documento de lineamientos para la Evaluación y Acreditación de programas y proyectos de Educación Superior a Distancia, organizados en universidades de gestión estatal y privada. Reconocimiento oficial y validez nacional” (Santángelo, 2003). Estos lineamientos no eran prescriptivos, pero es útil reseñar el contenido de los mismos.

A la Educación a Distancia se la definió como una modalidad de enseñanza que propone formas específicas de mediación del proceso de enseñanza y de aprendizaje, con referencia a modelos pedagógicos específicos. Dicha mediatización se realiza utilizando materiales de estudio, tecnologías de comunicación y estrategias de interacción; incorporando los más idóneos y potentes, considerando las restricciones de los soportes.

En el proceso de diseño y desarrollo de propuestas debería tenerse en cuenta las posibilidades de la institución que ofrece el programa, la capacitación de sus recursos humanos y una efectiva disponibilidad por parte de los destinatarios.

Los componentes enunciados fueron los siguientes (Watson, 2007):

El Modelo Educativo de referencia, como definición y explicitación que se encuentra en la base del diseño del Programa de Educación a Distancia y que lo fundamenta, que debería enunciar la adscripción teórica del mismo. Desde el modelo se podría dar respuesta a propuestas didácticas sobre qué, cómo y cuándo enseñar y evaluar. Para el mantenimiento de la coherencia en esta concepción de la enseñanza, estima necesaria una capacitación pedagógica permanente.
La Interacción entre docentes y estudiantes y entre estudiantes entre sí, que permitan un diálogo didáctico mediado. Esa mediación será diseñada y desarrollada por un equipo docente con una distribución de las funciones o tareas. El estándar básico de este componente se definiría como la descripción de formas enriquecidas de interacción entre docentes y estudiantes y de estudiantes entre sí, usando la potencialidad de las tecnologías de comunicación, fundamentalmente en el espacio virtual.
Los Materiales para la enseñanza: tienen una gran importancia en la modalidad a distancia ya que constituyen el instrumento central de mediación entre los docentes, el programa y los estudiantes. La intención educativa de los materiales es, además de brindar los contenidos, lograr el incremento del interés de los estudiantes por la temática del curso. El estándar básico es la existencia obligatoria e indispensable de materiales.
Las Tecnologías de la Información y la Comunicación: para Santángelo (2003) el eje educativo se desplazó desde el aprendizaje autónomo hacia el aprendizaje colaborativo y cooperativo. Tanto las actividades de los profesores con los estudiantes y las de éstos entre sí, estarán garantizadas y enriquecidas por el uso intensivo de las Nuevas Tecnologías.
Los formatos de Evaluación: constituyen un núcleo central en los sistemas educativos institucionalizados. La evaluación también es uno de los soportes básicos de la Educación a Distancia y no sólo una instancia para la acreditación de los aprendizajes de los alumnos, por lo que debe generar información acerca de la calidad de los procesos educativos desarrollados, de sus componentes, herramientas y resultados. En la práctica la evaluación es el punto más álgido de la discusión.
Las Sedes: los programas de educación a distancia pueden requerir de sedes distantes para la realización de diferentes tipos de actividades. Éstas deben incluir un lugar que permita la realización de los exámenes de acreditación de las asignaturas que, aunque no se afirma directamente, está claro que será presencial.

En 2002, se puso en marcha la definición de una nueva legislación para reemplazar a la que se encontraba vigente; la Resolución Ministerial 1716/98. En el marco de la autoridad de aplicación radicada en la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, se desarrollaron diferentes líneas de trabajo destinadas a la actualización de los criterios de evaluación de estudios bajo la modalidad de Educación a Distancia (Watson, 2007). Se iniciaron consultas a expertos nacionales e iberoamericanos, mediante seminarios que aportaran las experiencias de diferentes países y universidades.

La Organización de Estados Iberoamericanos facilitó su asistencia técnica y entre el 6 y 9 de mayo de 2003, se organizó la “Reunión de Consulta Técnica y Seminario Iberoamericano sobre nuevas tecnologías, modelos educativos y factores de calidad en la educación a distancia universitaria” (Universia, 2003). Se convocó un grupo de expertos para la reunión y para que posteriormente participaran de un Seminario destinado a referentes de Educación a Distancia de todas las universidades del país.

En el inicio de la Consulta Técnica, se buscó consensuar los temas de mayor interés sobre la educación a distancia universitaria en los estudios de grado y posgrado.

El Seminario Iberoamericano, consistió en la realización de dos paneles y la participación de todos los asistentes locales. Los especialistas representaban a siguientes países e instituciones:

Universidad Nacional de Educación a Distancia, España, Alejandro Tiana Ferrer.
Universidad Oberta de Catalunya, España, Isabel Solá.
Universidad de las Islas Baleares, España, Jesús Salinas Ibáñez.
Universidad Pompeu Fabra, España, Francesc Pedró i García.
Gobierno de México, Jorge Antonio Millán Arellano.
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, José Guadalupe Escamilla de los Santos.
Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa, México, Patricia Ávila.
Gobierno de Brasil, Carmen Neva.
Universidad Federal de Río Grande do Sul, Brasil, Lea da Cruz Fagundez.

El Objetivo principal fue producir un documento sobre políticas y estrategias en los proyectos universitarios de grado y posgrado, asociados a modelos educativos y factores de calidad, como un estudio tendiente a la definición de parámetros y estándares de calidad relacionados con un conjunto de componentes, tales como las nuevas tecnologías de la información y redes de comunicación, las estrategias de interacción entre profesores y estudiantes, el diseño y formatos de los materiales, los modelos y formatos de evaluación, las características de las sedes tutoriales distantes, las referencias legislativas, y otros tópicos de interés.

La segunda iniciativa consistió en un Seminario Iberoamericano sobre Evaluación de la Calidad y la Acreditación de la Educación a Distancia en la Enseñanza Superior.

Estuvo organizado por ANECA (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, de España), la SPU (Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, de Argentina) y la OEI (Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura). El Taller se realizó del 8 al 11 de marzo de 2004 en Buenos Aires (Facundo, Mena, & Rama, 2008), tomando como referencia los aportes específicos de algunos expertos convocados para el Seminario:

Rosario Domingo, España, UNED.
Carmen Alba Pastor, España, Universidad Complutense de Madrid.
Martín Becerra, Argentina, Universidad Nacional de Quilmes.
Uriel Cukierman, Argentina, UTN.
Lourdes Galeana, México, Universidad de Colima.

De esta ronda de consultas surge el borrador de la Resolución 1717/04 del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, que establece las normas y pautas para el reconocimiento nacional de las certificaciones obtenidas mediante estudios realizados en la modalidad de educación a distancia.

La estructura de la Resolución 1717/04 consta de un cuerpo principal y de un anexo y, como cuerpo normativo, se constituye como una total integración e interacción entre ambas partes.

En sentido estricto, el cuerpo principal reglamenta condiciones y requisitos para la presentación de carreras, en tanto que el anexo detalla algunos aspectos sustanciales, especialmente los que se proponen como componentes principales en tanto requisitos mínimos e ineludibles para obtener la aprobación de programas formativos elaborados por las universidades.

En la primera parte de la resolución aborda conceptualmente la definición de la Educación a Distancia, afirmando que esta contiene:

Formas específicas de mediación de la relación educativa;
Un proceso de enseñanza y aprendizaje, en base ha determinado modelo pedagógico;
La mediatización que utiliza una variedad de recursos;
Un uso de tecnologías de la información y redes de comunicación;
La producción de materiales de estudio;
Y un énfasis en el desarrollo de estrategias de interacción.

La organización de la norma se analiza ubicada bajo la órbita de la Secretaría de Políticas Universitarias, en el área de Educación a Distancia y se presenta como la Interacción entre los conceptos de la Resolución misma y el Anexo que la acompaña.

Los tres grandes sectores de la norma son el encuadre Institucional en que se ubica, el encuadre legal que la contiene y el marco operativo que propone.

Encuadre institucional: busca garantizar niveles académicos de calidad y para ello reclama que la presentación de una carrera para su consideración tenga la estructura de un proyecto académico. La calidad estará también velada en tanto su presentación se vincule a normas y pautas actualizadas, mismas que buscan garantizar un desarrollo ordenado de la modalidad, acordes con la Ley Federal de Educación 24195/93 (derogada) y con la ley de Educación Superior 24521/95. La Resolución 1717/04 indica a las instituciones de educación superior a tener en cuenta el proceso de expansión de los estudios a distancia como fenómeno mundial vinculado a la internacionalización de los estudios superiores. En ese marco general, enuncia que las enseñanzas a distancia contienen en el SXXI formas específicas de mediación de la relación educativa con referencia a determinado modelo pedagógico. También incluye precisiones acerca de propuestas que se denominan educación semipresencial, las que deberán entenderse como aquellas que posean altos porcentajes de tiempo con formatos educativos propios de la enseñanza presencial habitual y el resto del tiempo destinado a actividades educativas gestionadas a distancia.
Encuadre Legal: la estructura legal que da soporte a la norma tiene sus orígenes en la derogada Ley Federal de Educación 24195/93, específicamente en su Artículo 24 que expresa que “La organización y autorización de Universidades alternativas, experimentales, de postgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológicos, pedagógicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria, se regirán por una ley específica”. Este artículo es retomado en la Ley de Educación Superior 24521/95, particularmente en el Artículo 74 que enuncia: “La presente Ley autoriza la creación y el funcionamiento de otras modalidades de organización universitaria previstas en el Artículo 24 de la ley 24195/93 que respondan a modelos diferenciados de diseño de organización institucional y de metodología pedagógica, previa evaluación de su factibilidad y de la calidad de su oferta académica, sujeto todo ello a la reglamentación que oportunamente dicte el Poder Ejecutivo nacional.” Esto había sido dispuesto, como vimos, por el Decreto 81/89 y en la Resolución Ministerial 1716/98, que finalmente dieron paso a la Resolución Ministerial 1717/04 de 2004.
Marco Operativo: entrando en los aspectos operativos, éstos están integrados por una Propuesta, que comprende un Programa o Carrera que deben tener una fundamentación adecuada y cumplir las condiciones generales de los programas o carreras, indicadas por el Artículo 5; a saber, poseer la estructura de un proyecto académico, incluir un sistema de evaluación interno, enunciar la existencia de propuestas de mejora continua, atender a la satisfacción de los usuarios, propiciar la capacitación de los docentes y técnicos, cuidar la calidad de los materiales, acentuar la inclusión de nuevas tecnologías, planificar la gestión, procurar la elevación de la calidad de los estudios, obtener el reconocimiento oficial por un lapso máximo de seis años y específicamente, considerar que las carreras de grado del Artículo 43 de la Ley 24521/95 y las carreras de posgrado, sean evaluadas posteriormente por la CONEAU, en los aspectos disciplinares.

Para cumplir con estos requisitos debe entregarse a los evaluadores una presentación institucional de la Universidad y del Sistema de Educación a Distancia, incorporando la declaración de su misión y políticas; el área de influencia socio-económica, geográfica, tecnológica y científica y la descripción y detalle de los organigramas institucionales.

También estima la utilidad de los estudios realizados sobre factibilidad, demanda de determinada formación y el perfil de los alumnos y graduados potenciales.

La Resolución 1717/04 en su cuerpo principal establece diversos requerimientos:

La existencia de un Modelo educativo tomado como referencia, dando cuenta de las bases epistemológicas y pedagógicas;
Las características tecnológicas de los soportes puestos a disposición del programa para dar cauce a las diversas formas de interactividad;
La producción y evaluación de materiales de diferentes formatos, diseño, soportes y funciones; y los derechos sobre los materiales y la bibliografía;
El propio desarrollo del proceso de enseñanza y aprendizaje, con la estimación cuantitativa de los tiempos que se estimen aceptables para la realización de las diversas actividades. Y la carga horaria;
La evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, sus condiciones de seguridad y confiabilidad, particularmente en los exámenes de aprobación de las asignaturas;
Consideraciones sobre los Centros de apoyo distantes de la institución central, su ubicación geográfica y los convenios con instituciones locales de perfil educativo.

Luego, en el Anexo de la norma, define al detalle cuáles son los componentes principales, estableciendo para cada uno de ellos una serie de requisitos mínimos.

Asimismo, los requisitos mínimos de cada componente son:

El Modelo educativo de referencia: el requisito mínimo para este componente consiste en la descripción de un Modelo Educativo que se encuentra en la base del diseño del programa o carrera bajo la modalidad de Educación a Distancia y que lo fundamenta. Por tanto, deberán enunciarse los conceptos considerados principales de dicho modelo, así como de ser posible, la adscripción epistemológica y teórica del mismo. Este componente está considerado de importancia central, ya que desde el mismo es que deben definirse –de manera coherente– las características y funcionalidades de los siguientes, evitando fragmentaciones en la estructura formativa general.
Perfil y desempeño de los docentes: el requisito mínimo de este componente específico que los docentes deben contar, además de la adecuada formación académica disciplinar, con competencias relacionadas con una formación específica en Educación a Distancia, tanto en los aspectos metodológicos, como en los tecnológicos. Dicha formación deberá tener un tramo básico e instancias de capacitación permanente.
Interacción de docentes y estudiantes y estudiantes entre sí: el requisito mínimo de este componente debe constar como la descripción de una variedad de formas de interacción entre docentes y estudiantes y de los estudiantes entre sí, en los distintos entornos y momentos de la enseñanza y el aprendizaje. Para ello deben usarse la potencialidad de las tecnologías de comunicación, compensando sus debilidades y seleccionando las herramientas más apropiadas, no sólo con relación a los aspectos disciplinares, sino en la promoción de actitudes y valores relacionados con el perfil deseable del egresado.
Materiales para el aprendizaje: el requisito mínimo consiste en la existencia obligatoria de materiales, siendo éstos indispensables en las modalidades no presenciales. Se deberán incluir en la presentación pautas en las que se considere el tratamiento de los textos, su diseño y los diferentes soportes, especialmente los digitales, con la incorporación de aspectos multimedia e hipertextuales.
Tecnologías de información y comunicación: el requisito mínimo de comunicaciones se garantiza por el uso del correo electrónico, listas de distribución, foros y páginas web específicas. Se deben definir condiciones técnicas y pedagógicas de uso de dichas tecnologías, tanto sincrónicas y cómo asincrónicas y es necesario partir de la premisa de que un sistema de educación a distancia debe contar con la mejor tecnología de comunicaciones posible o diseñar una propuesta para llegar a alcanzarla progresivamente.
Formatos de evaluación: el requisito mínimo de la evaluación debe cubrir, por una parte, las instancias institucionales de verificación de los aprendizajes realizados por los estudiantes con fines de aprobación de las asignaturas y, por otra parte, aquella que proporcione información sobre el programa o carrera no presencial, con sus referencias institucionales en la forma de autoevaluación y evaluación externa.
Centros de apoyo distantes de la institución central: el requisito mínimo de este componente consiste en considerar la existencia de las características académicas en los centros de apoyo, cuando estos estén previstos en el modelo. Estos se establecerán mediante acuerdos con instituciones educativas y deben ser autorizados por la Secretaría de Políticas Universitarias, para las diferentes actividades presenciales o mediadas tecnológicamente, de las carreras o programas bajo la modalidad de Educación a Distancia.

La ley de Educación Nacional 26206/06 deroga a la Ley Federal de Educación 24195/93 y define en su Título VIII a la educación a distancia como una opción pedagógica, desde entonces disponible para todos los niveles y modalidades del sistema educativo nacional, definiéndola como aquella en la que la relación entre docentes y estudiantes se encuentra separada en el tiempo y/o en el espacio, durante todo o gran parte del proceso educativo, en el marco de una estrategia pedagógica integral que utiliza soportes materiales y recursos tecnológicos diseñados especialmente para que los estudiantes alcancen los objetivos de la propuesta educativa.

La Resolución 160 (RM-160-11-ME, 2011), aprueba los estándares a aplicar en los procesos de acreditación de carreras de posgrado y en el capítulo de Educación a Distancia sostiene que las carreras nuevas o en funcionamiento con modalidad a distancia considerarán los siguientes criterios y estándares, que no se diferencian sustancialmente de la RM 1717/04, como son:

El Sistema institucional de educación a distancia, afirma que se debe facilitar a los evaluadores al menos un usuario y clave de acceso a la plataforma, tanto para las carreras en funcionamiento como para las nuevas, aunque estas pueden suplirlo mediante una descripción detallada que permita evaluar las características de la plataforma tecnológica a utilizar, pero la misma deberá estar activa al momento de solicitar el reconocimiento oficial del título, tramitación para la cual, se deberá facilitar entonces, un usuario y claves de acceso. Se presentará a los evaluadores un documento con la fundamentación del modelo educativo de educación a distancia por el que se ha optado y a partir del cual se pueda comprender la descripción que se realiza de cada uno de los restantes componentes que describen el sistema institucional respectivo incluyendo la consideración del acceso integral a la plataforma que se utilice. La ley de Educación Nacional 26206/06 deroga a la Ley Federal de Educación 24195/93 y define en su Título VIII a la educación a distancia como una opción pedagógica, desde entonces disponible para todos los niveles y modalidades del sistema educativo nacional, definiéndola como aquella en la que la relación entre docentes y estudiantes se encuentra separada en el tiempo y/o en el espacio, durante todo o gran parte del proceso educativo, en el marco de una estrategia pedagógica integral que utiliza soportes materiales y recursos tecnológicos diseñados especialmente para que los estudiantes alcancen los objetivos de la propuesta educativa. Se detallará en la presentación a los evaluadores la reglamentación propia del sistema de educación a distancia, como así también del uso de la plataforma, la infraestructura y el personal de administración y servicio que será afectado a la propuesta; se describirán las funciones de cada tipología de docente que intervenga en el sistema institucional de educación a distancia, tales como autores, tutores, responsables de la interactividad, docentes invitados, etc.; se explicará la metodología propuesta para el seguimiento y evaluación del sistema de educación a distancia previsto para el desarrollo de la carrera; se justificará la suficiencia de los recursos y personal docente y de administración y servicio, que siendo compartidos con otras propuestas, permitan cumplir con los objetivos de la carrera que se presenta a evaluación.
Sobre los Procesos de enseñar y aprender, se enunciarán detalladamente las características pedagógicas en tanto formatos, diseños, interactividad, etc. de los diferentes materiales y los medios de acceso provistos a los estudiantes. Se explicará las formas previstas para que los estudiantes se vinculen con la bibliografía y los medios de acceso para ello. Cuando el reglamento de la carrera así lo haya previsto, se describirán las formas de concretar las evaluaciones finales garantizando un vínculo temporalmente sincrónico en la relación docente-estudiante para la resolución de la misma ya sea porque se exija la presencia del estudiante en la institución universitaria o porque se utilicen medios tecnológicos que garanticen la comunicación a la vista, cómo en el caso de las teleconferencias. Se explicará a los evaluadores detalladamente cómo se garantiza que las instancias de evaluación parciales y finales sean tomadas exclusivamente por los docentes de la institución universitaria que integran el cuerpo docente de la carrera, preferentemente por aquellos que estén a cargo de la asignatura dictada. En caso que la carrera incluya asignaturas que impliquen prácticas profesionalizantes, éstas deberán desarrollarse integralmente bajo instancias en las que la situación de práctica comprometa la presencia directa y efectiva del estudiante en ella. Se justificará y explicará en detalle, en dicho caso, los modos en que se garantiza el desarrollo presencial de instancias de aprendizaje que impliquen prácticas, residencias, tutorías y pasantías y la supervisión docente institucional al respecto. En los casos que la carrera incluya asignaturas semipresenciales, se describirán los modos en que la institución universitaria llevará a cabo la semipresencialidad explicando las formas de desarrollo de la asignatura desde su componente presencial y los modos de desarrollo desde su componente no presencial.
Las Unidades de apoyo distante, en caso de que las haya, se encuentran fuera del ámbito físico de la institución universitaria y pueden ser de tres tipos. Las unidades de apoyo tecnológico que brindan, exclusivamente, soporte tecnológico a disposición de los estudiantes. Las unidades de apoyo académico son en las que se lleven a cabo alguno de las actividades académicas de la carrera, tales como clases presenciales, tutorías de acompañamiento a cargo de docentes universitarios, sedes de prácticas o similares. En caso de haberse previsto las mismas, se las enunciará y se explicará detalladamente la actividad académica que en ellas se realizará con expresa indicación de la cobertura de docentes y la vinculación administrativa y académica con la institución universitaria. Las unidades de apoyo mixto son aquellas unidades en las que, fuera del ámbito físico de la institución universitaria, se realizan actividades académicas y se brinda soporte tecnológico a los estudiantes
Materiales presentados, para las carreras en funcionamiento se presentará, como mínimo, el material que utilizarán los estudiantes en el primer año. Para las carreras nuevas, se demostrará que se poseen las capacidades tecnológicas y de recursos humanos suficientes para confeccionar el material a utilizar por los estudiantes, el que deberá estar totalmente desarrollado al menos para el primer semestre, al momento de solicitar el reconocimiento oficial al título.

La Disposición de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria 01/12 comunica, al igual que sus derogadas precedentes disposiciones 01/10 y 24/10 DNGU, los criterios para el tratamiento de solicitudes de validez nacional y el otorgamiento del reconocimiento oficial de títulos correspondientes a la creación, modificación o revalidación de carreras gestionadas en la modalidad a distancia. En su texto reproduce y referencia permanentemente a la RM 1717/04 y, aunque es un instrumento valioso para ordenar las presentaciones de nuevas carreras y revalidaciones de carreras preexistentes, en sentido estricto no agrega nada al cuerpo legislativo anterior, siendo su única novedad la ya introducida en la derogada con esta disposición, la Disposición 01/10 DNGU, con respecto a la obligatoriedad de presentar los planes de estudios a través de una herramienta informatizada específica, el Sistema Informático de Planes de Estudio (SIPEs).

La educación a distancia virtualizada en Argentina se desarrolló desde entonces de un modo significativo como vimos párrafos arriba al describir el sistema de educación superior de Argentina y particularmente su subsistema de educación a distancia, al punto que la gran mayoría de las universidades, han implementado cursos y carreras a distancia y estas se perfeccionan día a día elaborando diseños curriculares de avanzada, aplicando las últimas tecnologías en un espacio de interacción entre estudiantes y docentes que realmente ha modificado positivamente las formas de aprendizaje en los cursos y carreras con esta modalidad de enseñanza (Marquina, 2016).

Las Universidades continúan incrementando la producción de conocimiento y la investigación sobre el tema de la educación virtual, mejorando sus programas de apoyo institucional y tecnológico; la gestión estratégica; el diseño curricular de los planes de estudio; las metodologías de enseñanza y aprendizaje; el desarrollo profesional de su personal docente, investigador y de administración y servicio y el apoyo que necesitan los estudiantes. El sistema de educación superior asumió el compromiso de lograr el aseguramiento de la calidad en la educación a distancia en las universidades pertenecientes al Sistema Universitario Nacional a nivel de Cursos, Diplomaturas, Tecnicaturas, Maestrías, Doctorados, Especializaciones y Carreras (Lamarra & Coppola, 2016).

En el año 2015, por medio de la Disposición 01/15 DNGU acerca a la comunidad universitaria el Docus 4 de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria, titulado “Educación a Distancia”. Este nombre pintoresco es el último de una serie de cuatro escritos llamados así, que aunque acompañan actos resolutivos no implican regulaciones que deben aplicarse. Creemos oportuno recordar cuáles son las acciones reservadas a la Dirección Nacional de Gestión universitaria.

La DNGU tiene por misión coordinar los procesos de creación, modificación y supresión de Universidades Privadas o de Unidades académicas menores, así como los trámites de autorización de planes de estudios en vinculación con la CONEAU. Le corresponde entender en la regulación, seguimiento y fiscalización de los procesos de creación, modificación y supresión de Universidades Privadas o de Unidades Académicas menores y en los trámites de actualización de planes de estudio en vinculación con la CONEAU, prestar asistencia técnica en sus áreas de incumbencia a las instituciones que lo requieran, elaborar propuestas de cargas horarias mínimas, contenidos curriculares básicos y criterios de intensidad de la práctica profesional en las carreras que corresponda, es decir, las del artículo 43 de la LES, proponer criterios para la validez nacional de títulos y grados académicos y entender en su aplicación y desempeñar las funciones inherentes a la Secretaría Técnica del Consejo De Universidades.

En síntesis, su misión es actuar como nexo entre la CONEAU y la SPU, por un lado y funcionar como secretaría del Consejo de Universidades, órgano consultivo presidido por el Ministro de Cultura y Deportes e integrado por el Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional, por la Comisión Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas, por un representante de cada Consejo Regional de Planificación de la Educación Superior y por un representante del Consejo Federal de Cultura y Educación, tal como estipula la Ley de Educación Superior 24521/95 en su Artículo 72.

El DOCUS 4 llega a las universidades por medio de un acto resolutivo cargado de significados históricos que, no obstante, no condicen con su contenido, por un lado, ni con las funciones específicas de la DNGU, por el otro. Se trata de un documento que invita al debate a la comunidad universitaria y afirmamos que este tipo de contenido no coincide con lo que la comunidad académica en general y la que se dedica a la educación a distancia en particular espera con razonables expectativas generadas de un acto resolutivo que comparte numeración con dos anteriores de la misma entidad, nos referimos a la Disposición 01/10 DNGU que regulaba la presentación de carreras a distancia para su acreditación y que fue derogada por la Disposición 01/12 DNGU para cumplir con la misma función resolutiva. Por lo que al llegar la Disposición 01/15 DNGU y al tratarse de un documento que, en vez de regular, proponía debatir temas que, en el seno de la comunidad universitaria en general, se consideran resueltos y, al llegar en un momento en que la comunidad universitaria a través de sus órganos legítimamente constituidos tales como la RUEDA, el CIN, el CRUP y el CU venía tratando estos temas, el DOCUS 4 no prosperó.

Es oportuno mencionar su contenido, en tanto da cuenta de la mirada de un grupo de gestores que intervienen en la acreditación de las carreras universitarias a distancia, por lo que le dedicamos unos párrafos en extenso en nuestro análisis.

En principio, afirmamos que llega tarde en tanto invita a debatir un nuevo marco normativo, cosa que como decimos párrafos arriba ya estaba sucediendo entonces. Entre sus aciertos, el DOCUS 4 (2015) señala los vínculos existentes entre la democratización, la inclusión, la calidad y la demanda de educación superior a distancia, definiendo a ésta en un sentido amplio y de un modo abierto, no excluyente, al afirmar que

“(…) la denominación ‘distancia’ es hoy un vocablo que no responde estrictamente a las propuestas que empiezan a caracterizar a la modalidad. Sabemos también que, en torno a su denominación, hay implícita una toma de posición que va más allá de las cuestiones conceptuales. Pero no es ese el debate que queremos proponer hoy. Por ello, ‘educación mediada por tecnologías’, ‘educación virtual’ y las múltiples formas posibles de designar a la modalidad, las presentamos con su tradicional nombre de ‘educación a distancia’” (p.2).

Con la intención de “reavivar el debate político” describe luego el que consideran el estado de situación de la educación a distancia en las universidades argentinas (DOCUS 4 2015, p.2-4):

Heterogeneidad de organización y de estructuras, en un amplio espectro que va de un sistema centralizado otras propuestas caracterizadas por ser descentralizadas, producto tal vez de un crecimiento asistemático de la modalidad dentro del sistema educativo.
Énfasis en una política normativa por sobre una política académica para la modalidad. Señalan los once años desde la resolución 1717/04 ME y los tres años de la anterior Disposición 01/12 de la propia DNGU, indicando tardíamente como señalamos párrafos arriba, que tal vez debería pensarse en una nueva normativa que esta vez amplíe el horizonte de la modalidad.
Esta ampliación del horizonte es necesaria si se compara la cantidad de carreras presenciales con la cantidad de carreras a distancia en cada nivel de educación superior

La DNGU sugiere que esta distribución despareja puede deberse en parte a aspectos académicos, a limitaciones de la normativa, a limitaciones económicas, a dificultades financieras, a fallas organizacionales y desperdicia una excelente oportunidad para realizar una autocrítica.

De acuerdo a los datos que ofrece la propia Dirección Nacional de Gestión Universitaria, las propuestas de carreras con modalidad a distancia son, comparativamente muchas menos que las de modalidad presencial. Si bien resulta lógico para la DNGU que la educación a distancia tenga un desarrollo menor, lógica que no compartimos, llama la atención el bajo peso porcentual que tienen los títulos de la modalidad en el universo de los títulos con reconocimiento oficial. Por otro lado, también llama la atención que esto sea señalado por una organización que tiene entre sus funciones la de actuar como nexo entre la CONEAU y la SPU entre otras cosas, en la gestión precisamente de estos trámites.

El crecimiento de la modalidad resulta muy pausado. La DNGU se pregunta acerca de cuáles son los factores que determinan en cada institución, la viabilidad o no de una nueva propuesta de carrera con modalidad a distancia considerando que en la decisión de su desarrollo intervienen aspectos académicos, normativos, económico-financieros, organizacionales, etc. Creemos necesario que dicho análisis se haga al interior de las instituciones. Por ello, consideramos de importancia nuestro estudio de caso.

Creciente indiferenciación entre presencialidad y virtualidad por la inclusión de tecnologías de la información y de la comunicación en el proceso de enseñanza. Esto se traduce en interpretar más adecuadamente la modalidad como bimodal o bien en términos más generales como tecnología educativa, en tanto una creciente virtualización y presencia de formatos crecientemente mixtos (DOCUS 4 2015, p.5)
Insiste el Docus 4 con una, según nosotros ya superada desconfianza hacia la modalidad por parte de algunos grupos académicos; remitimos a la fundamentación teórica de esta tesis para sostener que esa desconfianza ya no es tal, pero vuelve a acertar al señalar que es imprescindible continuar experimentando para fundamentar las decisiones. Para profundizar esta experimentación propone seis desafíos teóricos, siete desafíos prácticos y cinco interrogantes. (DOCUS 4 2015, p.5)

A) Desafíos teóricos (DOCUS 4 2015, p.6-11)

Discutir la tendencia a promover un único “modelo pedagógico” en la modalidad, en tanto este sostiene las prácticas de enseñanza y de evaluación, tal vez no sea tan buena idea estandarizarlas en un único formato.
Concebir al saber práctico como un tipo de conocimiento diferente al teórico y que no se circunscribe a la aplicación de éste; y comprender que esto no es reductible a la aplicación de una teoría.
Debatir la conveniencia de la disociación de los “roles docentes clásicos” en la modalidad: el contenidista, el tutor, el evaluador, etc. en definitiva, es importante responder a la pregunta “¿quién enseña?” y hacerlo con honestidad, porque si la respuesta es todos, tal vez también sea cierto que nadie. Ante esta previsión recomiendan revalorizar la idea de cátedra en el sentido más amplio de equipo de trabajo.
Dilucidar el problema de la “doble rutinización”, como esa rutina que se repite por un lado, clase a clase y por el otro lado, año a año, ante el riesgo de que esta rutina didáctica no desafíe efectivamente al estudiante.
Legitimar el uso de soportes didácticamente adecuados, aunque también tecnológicamente adecuados, por ejemplo, para determinado campo disciplinar. En este sentido es que proponen, también, repensar el desafío teórico enunciado en primer lugar: tal vez un único modelo no sea la mejor respuesta a campos disciplinares divergentes, propios de las universidades, aunque no de los institutos universitarios.
Promover un sistema de evaluación de los aprendizajes altamente confiable y epistemológicamente pertinente.

B. Desafíos prácticos (DOCUS 4 2015, p. 11-15)

Inscribir un sistema institucional de educación a distancia (SIED) en cada institución, no subordinado a cuestiones coyunturales, por un lado, pero sin perder de vista el desafío teórico enunciado en primer lugar.
Limitar el número de estudiantes en cada aula, tal como señala la experiencia.
Resolver la ausencia de “institucionalidad universitaria” de los estudiantes.

Una vez más, debemos destacar y señalar lo atípico de nuestro caso de estudio, una de las pocas universidades que no hace diferencias institucionales de ningún tipo entre los estudiantes de sus dos modalidades, quienes tienen los mismos derechos, incluso políticos, tales como elegir y ser elegidos para formar parte de los órganos de co-gobierno de la universidad.

Superar la posible tendencia a hacer primar en los materiales la estética atractiva por sobre la calidad del contenido, para lo que es vital evaluarlos periódicamente.
Garantizar la presencialidad en las unidades curriculares que requieran de prácticas y la presencia efectiva de los docentes de la institución universitaria en el seguimiento y evaluación de las mismas.
Asegurar la innovación y el cambio en la modalidad del factor más allá de condicionantes económico.
Capacitar a los docentes permanentemente.

C. Interrogantes (DOCUS 4 2015, p.15)

El Docus 4 finaliza con cinco interrogantes que dicen mucho de sus redactores pero que apenas interpelan adecuadamente a la comunidad universitaria, toda vez que la modalidad y hace décadas que investiga sobre estas problemáticas:

¿Es conveniente que carreras que requieren una alta proporción de conocimientos prácticos se ofrezcan a distancia?
¿Es necesario contar con unidades de apoyo?
¿Cómo evitar la proliferación de “subinstituciones”?
¿Cómo formular estándares específicos de la modalidad para carreras que requieren acreditación?
¿Cómo demostrar que la calidad de la educación no depende de la modalidad?

El Docus 4 (2015) cierra por ahora una vacilante tradición normativa, signada por una notoria desconfianza en la modalidad de la educación a distancia. Lo hace además, sin ser en sí misma una norma, pero camuflada como tal al llegar a las universidades acompañando como anexo a la Disposición 1/15 DNGU. La comunidad universitaria se sintió interpelada de una manera impropia por la DNGU de una gestión que estaba próxima a finalizar e ignoró a un escrito de un organismo que antes eligió ignorar el avance de la comunidad que trabaja desde hace un lustro en una nueva regulación, cuyo grado de avance es alto. Sobre esta potencial nueva normativa hablaremos a continuación

El presente de las regulaciones de educación a distancia

La Resolución 2641-E/2017 regula actualmente y desde mediados del año 2017 La educación superior a distancia. La nueva resolución hace hincapié en el Sistema Institucional que debe tener la Universidad que incorpore o posea modalidad de Educación a Distancia, unificando el sistema y, más importante aún, su evaluación, para las carreras de pregrado, grado y posgrado mediante criterios a seguir en las presentaciones para el reconocimiento oficial de carreras dictadas bajo dicha modalidad.

Una mirada superficial de la norma da la equivocada impresión de que nada cambia, pero el cambio es importante en al menos dos sentidos. El primero es que se tiene un marco regulatorio común para todo el sistema de educación superior, incluyendo cómo vimos a carreras de pregrado, grado y posgrado, entre estas también a las carreras de grado incluidas en el artículo 43 de la LES, siempre que se tengan en cuenta sus particularidades. El segundo y tal vez el más importante sentido del cambio es que en este proyecto son las universidades y no las carreras las que deben validar y revalidar cada seis años su Sistema Institucional de Educación a Distancia. De este modo una universidad que ya validó su modalidad a distancia no deberá volver a hacerlo si presenta una nueva carrera en la modalidad, tal como sucede actualmente. El proyecto entiende por “Educación a Distancia” la opción pedagógica y didáctica donde la relación docente-alumno se encuentra separada en el tiempo y/o en el espacio, durante todo o gran parte del proceso educativo.

Para que una carrera de pregrado, grado o posgrado sea considerada como dictada a distancia se requiere que la cantidad de horas no presenciales supere el 50% de la carga horaria total prevista en el respectivo plan de estudios. El porcentual se aplicará sobre la carga horaria total de la carrera sin incluir las horas correspondientes al desarrollo del trabajo final o tesis y las carreras en las que la cantidad de horas no presenciales se encontrara entre el 30% y el 50% del total, deberán someter a evaluación, antes, su Sistema Institucional de Educación a Distancia (SIED), entendiendo a éste como el conjunto de acciones, normas, procesos, equipamiento, recursos humanos y didácticos que permiten el desarrollo de propuestas a distancia.

El proyecto en el que se debe presentar el SIED incluye la definición de los fundamentos, criterios y las proposiciones de concreción de propuestas educativas dictadas o a dictarse a distancia. Se subsume su validación al proceso de evaluación externa previsto en el Artículo 44 de la Ley de Educación Superior 24521/95 y continúa delegando en la Secretaría de Políticas Universitarias emitir la resolución de su competencia en el otorgamiento de validez nacional de titulaciones.

Los sistemas de educación a distancia ya validados serán evaluados cada seis años a los efectos de su mejoramiento, en el marco de las evaluaciones institucionales previstas en el mismo Artículo 6 de la LES. Las instituciones universitarias que al momento de su creación según las previsiones realizadas en los Artículos 48 y 49 de la LES o autorizadas según las previsiones de los Artículos 62 y 65 de la LES, incorporen la educación a distancia a la enseñanza de pregrado, grado o posgrado, deberán hacer explícito en el proyecto institucional (Art. 49 y 63 LES) su Sistema Institucional de Educación a Distancia, el que será evaluado por la CONEAU en los términos de la normativa mencionada, de acuerdo a los requisitos que se detallan en el Anexo l de la Resolución 2641-E/2017.

Las instituciones universitarias que ya hayan incorporado la Educación a Distancia a la enseñanza de pregrado, grado o posgrado someterán su SIED a la evaluación externa prevista en el Artículo 44 de la LES y en los casos en que la evaluación externa muestre déficit en el Sistema Institucional de Educación a Distancia, la Secretaría de Políticas Universitarias podrá realizar un seguimiento de las mejoras. Al mismo tiempo, las instituciones universitarias ya creadas, autorizadas o reconocidas que deseen incorporar la Educación a Distancia a la enseñanza de pregrado, grado o posgrado, deberán presentar su proyecto de SIED ante la Secretaría de Políticas Universitarias, previo análisis de la propuesta por parte de la CONEAU, y el estado de presentación del SIED de las instituciones universitarias será público y estará disponible en la página web del Ministerio de Educación y Deportes.

Las solicitudes de reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de un título correspondiente a una carrera dictada a distancia, incluirán los mismos componentes requeridos para las carreras presenciales con el agregado de un apartado en el que se especifique para las prácticas profesionalizantes cuando la carrera las incluyera, un detalle pormenorizado de las formas de concreción.

Las presentaciones ante la CONEAU correspondientes a una carrera de posgrado, o de grado incluida en la nómina del Artículo 43 de la LES, dictadas a distancia se evaluarán con los mismos estándares requeridos por la titulación involucrada, aplicándolos según las características propias de la opción pedagógica y teniendo en cuenta el SIED definido por la institución universitaria

Las instituciones podrán contar con unidades de apoyo a los efectos exclusivos de realizar actividades académicas o de soporte tecnológico para las carreras dictadas a distancia, las cuales serán evaluadas juntamente con el SIED mediante evaluación externa, debiendo ser informados su apertura y cierre. En todos los casos se evaluará que las referidas unidades de apoyo se ciñan específicamente a brindar soporte para educación a distancia y en ningún caso pueda impartirse educación presencial, para otras carreras que no sean a distancia.

Otra novedad de interés es que las carreras dictadas a distancia, cuando tuvieren versiones dictadas en forma presencial, deberán tener el mismo plan de estudios, denominación del título y alcances que éstas y en los diplomas a emitir no se hará mención de la opción pedagógica de que se trata. La institución contará con un marco normativo que regule la creación, organización, implementación y seguimiento de todos los aspectos que constituyen el Sistema Institucional de Educación a Distancia. Este SIED describirá los dispositivos que permitan el desarrollo de la propuesta de enseñanza.

El Proyecto de SIED debe incluir su fundamentación, las intencionalidades educativas, las potencialidades, las dificultades y los obstáculos que se prevén; las estructuras de gestión; el trabajo multidisciplinar que aborda los aspectos pedagógicos, comunicacionales y tecnológicos; las formas de selección, promoción, evaluación y designación de los docentes; las propuestas de uso pedagógico de las tecnologías; el diseño de las actividades de enseñanza; las formas previstas para que los estudiantes se vinculen con la bibliografía y los medios de acceso para ello; la evaluación de los aprendizajes y el desarrollo de competencias de escritura y oralidad; los procedimientos que garanticen las condiciones de confiabilidad y validez en los encuentros sincrónicos entre docentes y estudiantes.

En los casos que corresponda deberá prever la organización de instancias o actividades presenciales y en su caso, las previsiones realizadas para garantizar la presencialidad de los estudiantes en las prácticas profesionales durante la formación, siendo de carácter obligatoria cuando se trate de a una carrera de grado incorporada al régimen del Artículo 43 de la Ley 24521/95 y así lo dispongan los criterios y estándares de acreditación correspondientes. Las Unidades de Apoyo nuevamente serán de tres tipos: Unidades de Apoyo Tecnológico; Unidades de Apoyo Académicas y Unidades de Apoyo Mixtas. En el SIED se mostrará para las Unidades de Apoyo un listado en el que se detalle para cada una de ellas, de qué tipo de Unidad de Apoyo se trata; su razón social con indicación de domicilio, teléfono y correo electrónico de contacto y los convenios firmados con cada una de ellas.

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